林國榮等代表：

你們提出的“要求出臺鎮區處理非訴行政‘裁執分離’案件規定”的議案轉建議收悉，我院黨組高度重視，廖萬春院長親自部署，專門召開黨組會研究討論，向全市法院印發任務分解方案。經我市法院行政庭、執行局等部門認真研究，現答復如下：

國土資源行政強制執行問題一直是我市違法用地清查環節中的核心和難點，事涉農用地、農村宅基地、耕地保護等農村基層群眾利益及國土資源公共利益，敏感、重大且復雜。為破解這一難題，我市法院積極探索創新，于2014年5月，聯合市依法治市辦、國土資源局、法制局共同制定印發了《關于建立國土資源非訴行政案件“裁執分離”強制執行新機制

的會議紀要》，同年7月，市政府也出臺了《對違法用地行政處罰實施強制執行協調會紀要》，建立起我市國土資源非訴行政案件“裁執分離”強制執行新機制。六年來，相關工作取得了一定成效，基層法院因難于執行而長期停滯的200多件案件得以進入地方政府相關部門組織實施，解決了部分違法用地問題，且遏制了新的違法用地行為的發生。但在執行過程中存在一些問題，諸如執行主體不明確、執行程序不統一、操作規程有待細化等?，F代表們提出的“建議中山市政府出臺相關的規定，規范沒收違法建筑物程序，明確沒收資產接收單位和后續處理步驟”的建議，非常必要且具有現實指導意義的。

鑒于沒收違法建筑物屬于行為罰案件，根據上述相關會議紀要，應由市政府按照屬地管理和權責一致的原則，指導有關部門組織實施。具體處置程序以市政府及其相關部門名義作出，法院僅從法律層面提供意見，并代擬《中山市沒收違法建筑物處置程序指引（建議稿）》，以供市政府及相關部門參考。

一、關于沒收違法建筑物的工作原則

一是堅持嚴格執法原則。充分認識沒收違法建筑物處置工作的重要性、艱巨性，保持查違高壓態勢，嚴格執法，確保沒收違法建筑物處置工作落實到位；二是堅持屬地管理、權責一致原則。充分發揮違法建筑物所在地鎮政府（街道辦事處）地緣優勢，確定各鎮政府（街道辦事處）是后續沒收處置工作的組織實施主體；三是堅持有效利用，房地一體，分類處置原則。進一步明確沒收違法建筑物處置組織實施的具體程序，區分不同類型，分類推進后續處置工作。

二、關于沒收違法建筑物的性質分析

根據我國《土地管理法》、《城鄉規劃法》及《行政處罰法》相關規定，沒收違法建筑物作為行政處罰中沒收非法財物的一種方式，即行政機關對在城鄉規劃區域內未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等，或未按照規劃許可證的規定新建、改建、擴建的建筑物、構筑物、設施和超過批準使用期限建筑物的相對人，采取的強制性無償取得其建筑物的具體行政行為。違法建筑物被依法沒收后，其產權被強制性的從原所有人手中剝離，收歸國家所有，沒收的違法建筑物及其處置所得收益都應上繳國庫。

三、關于沒收違法建筑物處置程序的考量因素

《廣東省行政執法機關沒收物品處理暫行辦法》確定了行政執法機關依法沒收的物品，根據不同性質和用途，按不同方式處理，上述規定沒收物品的處理方式包括：公開拍賣、直接交經營單位回收、銷毀、移交專管處理、調撥等方式。我們認為，與上述規定中列明的沒收物品不同，建筑物屬于不動產，沒收的違法建筑物在后續處置中，必須考慮所占用土地能否使用、如何使用等問題。除需要拆除的情況外，如要對沒收建筑物進一步加以利用，根據房地一體原則，首先要解決所占土地使用問題。且沒收建筑物投入使用之前，必須符合建筑質量、消防安全等要求。因此，制定沒收違法建筑物處置程序須考慮建筑物的以上特殊情況。

四、關于裁執分離與沒收違法建筑物處置程序的可訴性

人民法院對責令限期拆除違法建筑、沒收建筑物、恢復原狀等行為罰案件，由人民法院按照屬地管理原則裁定由鎮政府（街道辦事處）組織實施。各鎮街依照本處置程序指引，作出沒收等處理結果，相對人不服向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。但是，如果超出本處置程序對相對人造成其他擴大權益損失的，人民法院可以受理。故本處置程序能否得到正確適用，是具體行政行為是否具有可訴性的關鍵。

基于以上分析，為充分發揮“簡政強鎮”事權下放后鎮區綜合執法隊伍作用及熟悉本地社情民意的地緣優勢，完善我市沒收違法建筑物的具體程序，在參考江蘇省常州市、蘇州市以及我省深圳市的經驗和做法，我院代市政府草擬了《中山市沒收違法建筑物處置程序指引（建議稿）》（見附件），以供參考。

鑒于該文件屬于規范性文件，且由我院代擬，并交由市政府相關部門處理，需征求市自然資源局、市城市管理和綜合執法局、市司法局、市財政局、市審計局、市國資委等單位意見后印發，故本主辦意見提交后，即為我院將第2020006號議案轉建議辦理完畢。特此說明。

誠摯感謝你們對法院工作的關心支持。

專此函復。

附件：1.中山市沒收違法建筑物處置程序指引（建議稿）2.相關用語說明及法條索引

中山市中級人民法院

2020年10月9日

附件1：

中山市沒收違法建筑物處置程序指引

（建議稿）

第一章總則

第一條為規范沒收違法建筑物組織實施工作，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》《國土資源行政處罰辦法》等規定，結合中山市實際，制定本指引。

第二條中山市行政區域內依法沒收違法建筑物的組織實施工作，適用本指引。

第三條本指引所稱依法沒收的違法建筑物，是指違反土地管理或者城鄉規劃法律法規進行違法建設，由處罰機關依法查處并沒收的建筑物、構筑物及附屬設施。

第四條沒收違法建筑物的組織實施工作，應當遵循屬地管理、權責一致、有效利用和房地一體化處置的原則。

第五條沒收違法建筑物的主要處置程序包括：沒收移交、接收登記、確定處置方案、組織實施等。

第二章責任主體

第六條市城管綜合執法部門負責本市行政區域內違法建筑的沒收工作。

火炬開發區管委會、翠亨新區管委會，各鎮政府、街道辦事處（以下統稱鎮街）具體負責接收、管理、處置本行政區域內依法沒收的建筑物。

市財政、自然資源、住建、公安、消防等有關部門按照各自職能配合做好依法沒收的建筑物的處置工作。

市城管綜合執法部門牽頭成立由市國資委、市財政局、市審計局、市自然資源局、市司法局、鎮政府（街道辦事處）等部門組成的全市沒收違法建筑物處置工作聯席會議，對全市沒收違法建筑物處置工作進行業務指導，及時解決處置工作中的難點問題。

各鎮街成立由轄區財政、自然資源、建設、城管、公安、消防及其他具有綜合行政執法職能的部門應當成立沒收違法建筑物聯席會議制度。聯席會議負責研究制定違法建筑物處置方案，依法確定具體處置方式，并保障處置方案的落實工作。各鎮街綜合行政執法部門為聯席會議牽頭單位，第一次聯席會議應自接到違法建筑物沒收移交之日起30日內召開。

以上單位均為沒收建筑物的處置成員單位。

第七條當事人不履行沒收建筑物生效處罰決定的，由處罰機關向人民法院申請強制執行。人民法院裁定準予強制執行的，由裁定書中載明的組織實施單位，即違法建筑物所在地鎮政府（街道辦事處）負責違法建筑物的接收登記、確定處置方案、組織實施等后續處置工作。

第三章建筑物的移交

第八條處罰機關作出的沒收違法建筑物處罰決定，當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟的，處罰機關應當在上述法定期限屆滿之日起30日內將依法沒收的建筑物移交案件發生地鎮街，由發生地鎮街負責接收、管理和處置。

第九條城管綜合執法部門向鎮街移交依法沒收的建筑物前，應當責成當事人限期騰空建筑物。當事人拒不按期騰空建筑物的，由城管綜合執法部門按相關法律、法規規定處置。

第十條作出處罰決定的機關應自收到人民法院準予強制執行裁定書之日起10日內，將沒收建筑物的后續處置工作，移交給裁定書中載明的鎮政府（街道辦事處）。

處罰機關辦理沒收移交手續時，應向接收單位出具《行政執法機關沒收物品移交處理函》，并附沒收建筑物清單、行政處罰決定書、準予強制執行裁定書、現場現狀勘查照片、視頻及其他必要的文件、材料。

沒收建筑物清單應當注明依法沒收的建筑物基本情況，包含原建設單位、具體位置、建筑面積、建筑結構、土地情況及其他情況。

《行政執法機關沒收物品移交處理函》應載明被罰對象、罰沒內容、罰沒物資專用收據編號、行政處罰決定書編號、沒收建筑物所在位置、違法用地面積等信息。各鎮街應當及時接收，并填寫送達回證。

第十一條處置沒收建筑物應當委托有資質的中介機構對依法沒收的建筑物進行建筑物結構安全鑒定、消防安全評估，經鑒定及評估合格可以保留安全使用的建筑物，各鎮街依法向有關部門辦理合法手續后，按本辦法第十七條進行處置。

依法沒收的建筑物經鑒定及評估合格可安全使用，但依法無法辦理合法手續的，按本辦法第二十一條進行處置。

依法沒收的建筑物經鑒定或評估不合格的，不得使用，由處置單位做好相應監管工作；待具備拆除條件時，一律拆除。

第四章建筑物的處置

第十二條沒收建筑物移交后，各鎮街綜合行政執法部門應為配合財政、審計、國資等部門做好沒收違法建筑物的管理工作，開展具體處置工作前，綜合行政執法部門應完成對違法建筑物的實際控制。

第十三條各鎮街財政或審計部門接到處罰機關沒收建筑物移交后，負責對沒收建筑物登記造冊，并將處罰機關移交的《行政執法機關沒收物品移交處理函》及附件材料，以及后續處置工作中形成的文件材料一并進行造冊存檔。

第十四條沒收建筑物的處置方式包括：

（一）拆除；

（二）保留使用；

（三）臨時使用；

（四）經市政府批準的其他處置方式。

第十五條經鎮政府（街道辦事處）認定，沒收建筑物存在下列情形應當拆除的，報經市財政局或審計、國資等部門批準，由各鎮街綜合行政執法部門組織力量予以拆除：

（一）違反城鄉規劃，依法應當拆除的；

（二）建筑質量不合格，或者存在安全隱患的；

（三）存在不符合消防技術規范標準并達到重大火災隱患判定條件，且不能整改的；

（四）因其他原因應當拆除的。

按前款規定拆除的，拆除建筑物時要做好現場記錄，并拍照和錄像存檔。鎮街財政、審計、紀檢、國資部門可以視情況派員現場監督。

第十六條經鎮政府（街道辦事處）認定，決定保留使用沒收建筑物的，報經市財政局或審計、國資等部門批準后，各鎮街可以區分情況，按以下方式依法完善相關手續，開展后續處置工作：

（一）國有土地上違法建筑物的沒收處置

非法占用國有土地或者不按批準用途使用國有土地的，由城管、自然資源部門責令退還土地或者依法無償收回土地。

已出讓國有土地上，因規劃違法被沒收的建筑物，現因公共利益需要，由城管、自然資源部門報經原批準用地人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以依照法定程序有償收回土地。收回土地時，可參照市政府征地補償有關規定標準，給予貨幣補償。

收回土地后，可以根據實際情況、建筑物現狀重新制定出讓、出租方案，沒收建筑物作為有償使用的附加條件，由用地單位按沒收建筑物評估價值一并繳納相關費用。符合劃撥使用條件的，由用地單位按沒收建筑物評估價值一并繳納相關費用。

（二）未完善征轉手續土地上違法建筑物的沒收處置

1．符合城鄉規劃，必須使用國有建設用地的，應當首先依法補辦農用地轉用和土地征收手續。

符合劃撥使用條件的，依法補辦立項、規劃等相關審批手續后，由用地單位按沒收建筑物評估價值一并繳納相關費用，依法補辦劃撥供地手續。

須有償使用的，可以根據實際情況、建筑物現狀制定出讓、出租方案，沒收建筑物作為有償使用的附加條件，由用地單位按沒收建筑物評估價值一并繳納相關費用。

2．符合城鄉規劃，可依法補辦集體建設用地使用權審批手續的，應當在依法補辦農用地轉用手續后，辦理集體建設用地使用權供應手續，由用地單位按建筑物評估價值一并繳納相關費用。

第十七條依法沒收的建筑物，按本辦法第八條規定鑒定及評估合格，辦理相應合法手續后，可繼續保留使用的，按照下列任一方式予以處置：

（一）由依法沒收的建筑物所在土地的土地使用權人回購；

（二）公開拍賣；

（三）由鎮區安排作為公益用途；

（四）經市政府批準的其他方式予以處置。

第十八條依法沒收的建筑物所在土地的土地使用權人按照下列規定對依法沒收的建筑物進行回購：

（一）依法沒收的建筑物所在土地的土地使用權人向處置單位提出回購申請；

（二）處置單位審查同意后，委托中山市中介超市平臺選取具有資質的房地產價格評估機構對依法沒收的建筑物進行評估；

（三）依法沒收的建筑物所在土地的土地使用權人按照不低于評估價格的金額與處置單位簽訂回購合同?；刭徣藨敯椿刭徍贤s定的價格和期限支付回購價款，逾期不支付的，回購合同終止，依法沒收的建筑物按本辦法的有關規定另行處置。

第十九條處置單位按照下列規定對依法沒收的建筑物進行公開拍賣：

（一）處置單位委托經中山市中介超市平臺選取的具有資質的房地產價格評估機構對依法沒收的建筑物進行價格評估；

（二）處置單位委托經中山市中介超市平臺選取的具有資質的拍賣企業對依法沒收的建筑物進行拍賣，拍賣前，處置單位應當充分披露被拍賣的建筑物的現狀；

（三）競拍買受人按照拍賣價格與處置單位簽訂成交合同。

第二十條依法沒收的建筑物回購或拍賣處置后所得款項應當上繳國庫。

第二十一條由鎮街安排依法沒收的建筑物作為公益用途的，使用人應當做好相應的管理義務，鎮區應當加強監管。

第二十二條經處置程序取得建筑物后，使用該建筑物依法需要辦理相關審批手續的，應當辦理。

第二十三條違法建筑物占用土地利用現狀為建設用地，不符合城鄉規劃或相關部門審批條件，經鎮街認定不必立即拆除需要臨時使用的，報經市財政局或審計、國資等部門批準后，參照臨時建筑完善審批程序后，可以按照機關、事業單位、國有全資公司或公益組織臨時使用。涉及集體土地的，依法對集體經濟組織給予補償。

臨時使用期間，不得擅自以改建、擴建、新建等方式改變建筑物現狀。

臨時使用期限為5年，期限屆滿尚未完善用地手續的按照本指引其他方式依法處置。

各鎮街應當指定國資、財政、審計等部門，對臨時使用的沒收建筑物登記造冊、建立檔案，納入國有資產管理體系實施管理。

第二十四條按本指引第十三條、第十四條方式，處置沒收建筑物后所得款項，按“收支兩條線”管理規定，由建筑物最終使用單位直接按非稅收入征管系統程序辦理繳庫手續。

第二十五條各鎮街應將沒收建筑物處置過程中需要的費用，納入財政預算。

第五章監督管理

第二十六條各鎮街財政或審計部門是沒收建筑物處置的監督管理單位，負責監督管理本鎮街沒收建筑物的拆除、處置收入入庫等有關工作。

第二十七條依法沒收的建筑物在按本辦法第十七條規定的方式處置前，處置單位應當做好相應管理和監管工作，不得擅自使用。

第二十八條阻礙城管執法部門、處置單位及受托的中介機構等進入建筑物現場執行公務、管理、查驗的，視情節輕重，由公安機關給予治安處罰。

第二十九條故意損壞被依法沒收的建筑物的，依法追究相關責任人的責任。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章附則

第三十條本指引由市政府負責解釋，自XX年XX月XX日起施行。

第三十一條本指引實施前未完成相應處置工作的案件，參照本指引執行。

附件2：

一、有關用語說明

1.裁執分離：對違法用地的行政處罰，人民法院在受理國土資源部門強制執行申請后，經審查，對裁定準予強制執行的案件，區分行政處罰的內容采用不同的執行方式：對罰款類等財產罰案件，由人民法院實施強制執行；對責令限期拆除違法建筑、沒收建筑物、恢復原狀等行為罰案件，由人民法院按照權責一致和屬地管理原則裁定由鎮政府（區辦事處）組織實施。

2.國土資源非訴行政案件“裁執分離”強制執行新機制：即法院對國土資源部門作出的行政決定提出強制執行申請后，經審查裁定準予強制執行的，對責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為罰案件，交由市政府按照權責一致和屬地管理的原則，責成有關部門組織實施。

二、相關法律法條索引

1.我國《土地管理法》規定：任何單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。建設需要占用土地的，依法應當取得相關主管部門的批準。城鄉規劃法規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。違法建筑指的是在城鄉規劃區域內未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等法定建設許可，或未按照規劃許可證的規定新建、改建、擴建的建筑物、構筑物、設施和超過批準使用期限的建筑物。

2.我國《行政處罰法》規定，行政處罰的種類包括:（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。

3.我國《行政處罰法》第五十三條規定：除依法應當予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。

4.《廣東省行政執法機關沒收物品處理暫行辦法》（粵財綜［2018］196號）確定了行政執法機關依法沒收的物品，根據不同性質和用途，按不同方式處理,主要方式包括：一是，沒收的文物、槍支、彈藥、毒品、藥品、野生動物及其他禁止流通的易燃、易爆危險品等物品，由執法機關按規定交專管機關處理，并抄送同級財政部門備案；二是，非法書籍報刊、光碟、錄音帶、錄像帶、吸毒面具等物品，以及無使用價值或雖有使用價值但存在安全隱患的假冒偽劣物品，執法機關報同級財政部門核準后，由執法機關直接進行銷毀；三是，易腐爛物品和鮮活品，經檢驗檢疫合格的，由執法機關直接委托當地財政部門選取的拍賣機構現場公開拍賣處理，或者由執法機關采取“價比三家”方式直接送有關經營單位收購，檢驗檢疫不合格的，直接由執法機關銷毀；四是，低值易耗品由執法機關報財政部門審核后直接交接收單位回收；五是，國家規定需有特許使用、生產、經營權的物品，并確定不適宜拍賣的，通過有關部門技術鑒定、質量認證、價格評估后，按國家規定調撥；六是，確有使用價值且不存在安全隱患的假冒物品，除按規定必須銷毀以外，可向社會購買服務，對物品進行拆件、分解及去除非法標識等技術處理后，由財政部門委托拍賣行公開拍賣。另外，還規定除上述第一項至第五項規定的物品外，其余沒收物品由財產部門委托拍賣行公開拍賣，不得交由其他商業渠道作價收購，更不允許執法機關在本系統內部作價處理。

5.《廣東省行政執法機關沒收物品處理暫行辦法》第六條規定：“各級行政執法機關依法查扣、沒收物品，負責對查扣、沒收物品進行現場清點、登記和沒收物品的保管或移送等工作，并按本辦法相關條款規定積極配合財政部門做好沒收物品管理工作?！钡诎藯l第三款規定：“對國家規定需要注冊登記方可使用的物品，行政執法機關應當先確定物品是否登記，再按上述相關方式進行處理?！?/p>

參照上述規定，對于沒收的建筑物需要按照規定對財物進行清點、登記后移送財政部門處理。至于具體如何落實，應由作出沒收處罰決定的自然資源局聯同財政部門、鎮政府（區辦事處）予以處理。

6.《土地管理法》第七十七條規定，對于不同違法情形所處的行為罰，具體如下：