（注：本文榮獲“全國法院第二十五屆學術討論會論文評選”二等獎）
軟法總的來說是不具有法律約束力，但可能產生實際效果的行為規則。 ——弗朗西斯 施尼德
提要：黨的十八大作出全面推進“依法治國、依法行政”等戰略，由行政審判派生的司法建議和“白皮書”制度被重新提倡，《行政訴訟法》將其功能定位為訴訟保障措施，而行政審判“白皮書”著重指向查堵管理漏洞、法制宣傳教育、參與社會治理等方面，使原本處于邊緣地位的“白皮書”制度上升為行政審判的中心位置?！鞍灼敝贫仁欠ㄔ簶嫿ǖ囊环N權力間對話機制，能夠滿足行政糾紛解決之需要和回應行政審判尷尬之囧境，優化了行政審判外部環境，引起了學界的高度關注。但由于“白皮書”制度是新生事物，加之歷史和現實的緣由，涉及“白皮書”制度的理論研究寡聞少見，造成實踐中面臨諸多問題并制約其功能作用的發揮。本文從弱強制力的角度出發，融合現行法律對司法建議的規定與實踐樣本入手，分析外部機制與內部管理的缺位癥結，從政治溝通理論的顯性功能與隱性功能解讀“白皮書”制度的正當性，力求防止司法權過度擴張與積極回應社會發展需求之間的平衡，努力從理念、立法、制度、管理層面做進一步探索，以求破解實踐困境，從而為規范行政審判“白皮書”制度奠定基礎。
引言：法院在行政審判中發現行政機關存在違法行為、管理漏洞等問題，基于司法權的性質不能直接加以解決，但基于社會責任又不能無動于衷。于是協調兩者矛盾的行政審判“白皮書”制度便應運而生。由于多方原因，我國“白皮書”制度起步較晚，導致其適用范圍、對象、內容和形式等與現行法律存在較大差距，這固然與立法滯后和實踐重視不夠有關，同時也與理論研究不足密切關聯。為使這一制度逐步規范化和法律化，對其做更加深入研究和探討是十分必要的。（本文的行政審判“白皮書”制度簡稱“白皮書”）
一、實踐考察：缺乏重視與格外垂青的功能變遷
行政訴訟司法建議包括個案式司法建議書和年度行政案件司法審查報告。行政審判“白皮書”是《 行政案件年度司法審查報告》的簡稱，是各級法院對上一年度行政案件進行全面梳理和總結，分析行政機關敗訴原因，并向行政機關提出規范行政管理的意見和建議的一種專題報告。
?。ㄒ唬v史與發展：國家對司法建議最早規定是1956年7月13日司法部《 關于人民法院在審理案件中如發現單位在工作中存在缺點時不要用個別裁定應用建議書的批復》（[56］司普字第853號），主要功能是預防犯罪和宣傳教育職能。從1982年至今，最高人民法院將司法建議作為一項常態工作在每年全國人大會上進行匯報。期間，行政審判司法建議缺乏重視少有提及。1994年最高法院工作報告首次肯定行政審判司法建議工作。2004年2月，上海市高級法院發布“新中國成立以來首份行政審判“白皮書”?！?007年最高法院工作報告將司法建議工作視為依法探索行政案件處理的新機制，并發布加強司法建議的通知，并將功能定位于參與社會建設。2009年初最高法院下發《關于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》并將浙江省高級法院“白皮書”轉發各地供參考。(1) 全國各地法院格外垂青積極響應。（見圖表一：連續三年制發）現代社會要求法從形式正義向實質正義轉變，為回應社會的需要，糾紛解決并非司法唯一的功能。(2) 歷史變遷表明，“白皮書”是法院職權之一，源于審判權有益補充。各地開展“白皮書”活動得到當地黨委、人大、政府等領導的高度重視，不少省、市的黨委、人大、政府主要領導均做了專門批示，（見圖表一 ：12項）該活動社會效果日漸凸顯。
?。ǘ擂闻c困境：實踐中司法建議的功能主要側重參與社會管理，其形式由個案建議向多種形態拓展，出現“白皮書”、“藍皮書”等具有建議內容的文書，但其理論研究卻極為稀缺。 “白皮書”是雙贏之舉：既能指出行政執法中存在的問題，有效督促依法行政，又能通過“白皮書”提升司法監督的效能，延伸法院審判影響力。（見圖表一：5、6、7項）但其有別于裁判活動，不能作為當事人訴訟請求予以主張，也不能作為判決內容寫入裁決文書。而法律規定的司法建議由于范圍窄、效力低、收效微，受到學者們的否定?！鞍灼碑吘怪皇墙ㄗh，其本身沒有法律效力，但現實運作早已經突破了法律規定，代表了行政審判機制改革的新方向。而廣受黨委政府好評的“白皮書”也有被部分行政機關認為“多管閑事”“超越職責”“行政首長出庭少”“流于形式”，責任不明，造成“白皮書”執行監督不力。但事實無可否認這一司法創新，提升司法監督的影響力，督促行政機關依法履行職責，保障公民合法權益。（3）盡管面臨有效與無效的尷尬，但其可避免司法權的濫用，拓展了非強制手段回應社會關切的空間，體現了最高人民法院對“白皮書”的期待。
?。ㄈ﹥热菖c類型。授人以魚, 不如授人以漁。法院對政府發出“白皮書”，努力讓自己與行政機關接近, 通過施加壓力和提供服務進行參與社會管理, 引領后者向更加有規則行為方式發展。這能夠成為相對弱勢的法院, 爭取社會治理更多話語權，防止被邊緣化的手段。（4）其內容分為：一是預見防范型。在審判工作預見到可能引發涉訴矛盾的信息，向有關機關發出預警建議，有助消除隱患，預防同類糾紛產生。（5）二是糾正改錯型。通過案件審理指出有關單位存在的問題，提出予以糾正的建議，督促其完善管理。（6）三是溝通協調型。向行政機關通報相關違法行為，就應訴中的問題進行溝通提出建議，有助于提高行政機關應訴能力，保障訴訟順利進行。（7）四是宏觀綜合型。法院結合某一時期、某一類或幾類案件反映出的涉及全局工作的難點熱點，從宏觀角度向行政機關提出系統解決建議。（8） “白皮書”是柔性且無強制約束力，其效果取決行政機關自覺落實。呈現不利特點：一是退出無門。行政訴訟是兩審終審制，但“白皮書”一發定終身，無論對錯，均無回旋余地；二是關注不夠。公開程度低 ，除發送對行政機關和抄送機關外，涉案當事人及社會公眾均一無所知。三是推廣無方。優質“白皮書”發出后，若被無人問津，埋沒其示范與推廣價值 。（9）
?。ㄋ模┏C正與教育。我國行政訴訟制度呈現出司法對抗行政為導向的特點。24年來我國社會急速轉型已經顯示出這種對抗模式的不足，而包括采取協調方式處理行政案件、實現行政首長出庭應訴、加強良性互動機制“白皮書”恰是法院對傳統審判模式的適度調校。對突出問題進行細致剖析和誠懇通報，針對行政執法現狀提出改進建議，有利于司法裁判與行政執法的良性互動，提高依法行政水平，增進黨委、人大和政府對行政審判的理解和支持。人民法院已從簡單控權角色，轉向注重柔性監督、輔導監督、有效監督的積極角色，有助于依法管理，促成被告改變其行政行為，實現原告撤訴方式結案，減輕司法成本。針對某類案件反映出的共性問題，以“白皮書”等形式向行政機關提出建議，可以贏得當地政府的支持，對于優化行政審判司法環境、有效化解行政爭議，加快“法治政府”步伐發揮了獨特作用，有助提升行政審判工作法治化水平，推動法治政府和服務型政府建設，值得關注期待。這是人民法院認真踐行科學發展觀，充分發揮矯正和教育的雙重功能，積極履行社會責任的具體體現。（10）
二、依據追問：顯性功能與隱性功能的理論透視
“白皮書”走上歷史舞臺，查遍法律均無對其作相關規定，導致實踐中對其認識不一，造成法院處理混亂，處境窘迫，探求“白皮書”的理論根源，社會責任與“本土化”相結合是解讀其正當性的最好回答。
?。ㄒ唬┮婪ㄐ姓匾巧?。司法雖有被動性、中立性、謙抑性等特點，但這并不等于就案辦案、孤立辦案，對發現問題漠然處之，還要通過爭議解決維護公共秩序。法律舞臺在這里成為特殊的政治論壇，將民眾訴求、政府意見和法官判斷結合在這特殊的政治過程之中。（11）直接剛性的司法裁判和間接柔性的“白皮書”，均是法院化解社會矛盾、維護社會秩序、參與社會管理的手段。行政決策科學化是行政決策法治化的必然要求。法院發布“白皮書”積極與人大、行政機關溝通，努力促進公平政治進程，打造一個開放平等、科學運作的政治體制。行政決策民主化是行政決策法治化的根本保證。由于我國司法體制尚不健全、司法獨立有待保障、社會法治意識有待提高，為保持法院與行政機關良好關系，為審判工作營造良好外部環境，通過“白皮書”架起與行政機關互動的橋梁，顯得十分必要。誠如學者所言，除了傳統的爭端解決功能之外，現代法院還具有權力制約、參與制定公共政策等多項延伸性功能。但其在踐行能動司法時要謹守司法克制原則，避免以司法思維模式替代行政思維模式，只有在能動與克制之間合理把握，才能實現“依法治國、依法行政”的目標。（12）
?。ǘ┓梢幏吨δ芏ㄎ唬很浄偟膩碚f是不具有法律約束力，但可能產生實際效果的行為規則。軟法通常不具有國家強制約束力，不能起訴或受其他形式的國家制裁，但由于其弱強制力同樣受到法律的保障，而這種保障也就是內部規則的制裁，主要靠行政機關在法治價值取向下的自愿履行、行政共同體管理制度的約束、社會輿論的監督壓力、個體利益驅動等機制來實現。（13）“白皮書”被譽為人類理性應對制度困境的典范,是世界各國司法體系中聞所未聞創新之舉。盡管最高法院認為“白皮書”是法律賦予人民法院的重要職責, 但是我國法律僅有《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《人民法院組織法》等對司法建議有所規定,這些規定與最高法院提出發現存在疏漏、制度缺失和隱患風險等問題而提出建議的要求相距甚遠。法院通過發送“白皮書”把價值沖突轉化為技術問題，通過“白皮書”政治溝通集中體現法院的司法外職能。法院職責并非單純定位于司法，而是國家治理系統的重要部門，必需主動或被動扮演社會角色和政治角色?！鞍灼敝贫入m小，卻彰顯當下中國司法制度，以職權主義、能動司法、為大局服務、強調司法的社會效果等司法外職能。但能動不是亂動，司法應當保持被動、消極方可做到司法中立。司法應當回歸司法本身的職能，強調司法的社會效果和司法外職能應當逐漸弱化。（14）
?。ㄈ┱螠贤ㄖ@性功能。我國采取“議行合一”人民代表大會制度，立法、司法及行政相互合作、互補和協調，而不是對立、對抗和限制，這種權力配置使司法權承載更為豐富內容。（15）一是參與社會管理?！鞍灼狈糯笏痉ú门泄δ?，從個案層次提升到年度報告，有利于整體觀察和系統總結“依法行政”狀況，體現司法“說理”優勢，具有較高法律和政策參考價值，提高行政決策者法律意識，促進其運用法律實施社會管理。二是提供決策參考。行政審判是社會現實的真實反映，社會改革和重大經濟政策在案件中均有體現，“白皮書”融合司法統計、典型案例、問題分析、對策建議等信息，更能反映普遍的管理漏洞，對政府決策起到參考作用。三是司法與行政良性互動?！鞍灼笔钱敶姓ㄖ泼裰鞒绷鞯捏w現，要實現統治階級意志，必須自覺執行國家的法律和政策，共同實現社會控制?！鞍灼北磉_法院對“依法行政”制度框架的觀點，維護相對人利益，增進社會公眾的信賴。同時，借助人大法律權威形成對行政機關的政治要求。（16）四是促進完善立法。法院通過審理行政案件，能夠發現法律法規在實施中存在問題，通過“白皮書”系統地對行政法律法規的實施效果、缺陷問題等提出建議，為立法者修訂完善行政法律法規提供依據。
?。ㄋ模┱螠贤ㄖ[性功能。法院職能是糾紛解決與規則之治，間接影響社會，而非直接介入社會管理事務。一是參與公共政策制定。司法屬于政策系統之外的環境條件，“白皮書”的推進，定會成為公共政策職能實現的另一種有效方式。法院發現社會管理的漏洞，通過“白皮書”確定的處理原則有效地獲得社會公眾的認同，引導公共政策的形成，是推進法制進程社會責任的勇敢擔當。（17）二是規范社會行為。法院通過“白皮書”將行政審判領域案例、數據以及問題和建議向社會公之于眾，達到“辦案一件，規范一片”的社會效果，有效預防類似行政糾紛再度發生，積極培養社會法治意識，指引、規范社會公眾行為。（18）三是參與制度創新。在社會控制機制逐漸轉向法律控制的過渡時期，法律和司法程序并非原生于社會機體自身，全新的社會機制面臨大量的制度創新?！鞍灼笔谴碳ぶ贫葎撔碌拇呋瘎?，它使制度的制定者重新審視現有制度的問題，進而調整修改制度。四是擴大司法文化影響?！鞍灼卑l揮法官職業群體文化闡釋功能，有利于擴大司法文化社會影響，尤其是對行政機關的影響，向社會宣示主流司法文化，在潛移默化中提升司法公信力和親和力，進而在社會上樹立司法權威。（19）
三、現狀分析：外部機制與內部管理的缺位思考
“白皮書”是法律授予人民法院的一種特殊的職權，與審判權有質的區別，其所解決的是訴訟外問題，為行政機關履行監督提供事實根據，由于其是一種間接監督，自身不具有強制性，現實中容易被行政機關接受。
?。ㄒ唬┧枷胝J識的局限性。部分法官對其認識不足，抱怨“缺乏良好環境”“不告不理”“多管閑事”。部分行政機關傲慢與偏見, 批評法官不能為大局服務，“不理不睬”“挑戰行政權威”“ 非強制性而致回復率低”。民眾指責法官不能為其合法權益提供保障。理論層面研究定性含糊不清，司法權威不足、處于弱勢司法機關向處于強勢政府發出要求其改正，加之其固有態度、行政系統內部畸形的考核制度等，難免效果不佳，反饋率較低。（20）對“白皮書”效力漠視，貶損司法權威，影響社會公眾對建設法治國家的信心。加之本身質量不高、規范性不強也是造成其身陷窘境的重要因素，“白皮書”質量高自然會受到行政機關積極回應。如果賦予其強制力，其與司法裁判就難以區分，適用范圍擴大導致司法權濫用。（21）缺乏法律強制力，其無人問津，成為無效勞動，造成司法資源浪費，挫傷法院和法官積極性?！鞍灼本哂兴痉ūO督和服務社會的雙重性質，《行政訴訟法》的頒行包含了立法者希望通過有限司法審查方式實現司法權制約抗衡行政權的美好憧憬。（22）雖然我國不實行三權分立，也不強調權力制衡，但政府行為受司法審查是現代憲政的共同標志，行政機關對司法機關保持必要的尊重與謙讓，也是政府率先厲行法治的社會基礎。
(二)立法體系的滯后性?！缎姓V訟法》第65條第3款第( 3)項“行政機關拒絕履行判決、裁定的，向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院”?，F行法律把行政訴訟司法建議定位為保障訴訟順利進行，且沒有法律約束力，被建議單位沒有回應法院的義務。但是，實踐中“白皮書”適用范圍已經超越法律規定，其功能已從保障訴訟變遷為參與社會管理。因缺乏法律效力，常被無人問津，造成司法資源浪費，立法與實踐嚴重脫節，急需制度與理論的助力。但是，癥結仍在對其功能定位的差異。改革必須從其功能變遷的歷史視角探求破解之道，判決已不是行政糾紛唯一的處理手段，甚至不是首選手段，“白皮書”彌補判決方式不足的優勢得到充分展現，建構起法治理性的權力間對話機制，引導糾紛雙方在相互諒解的基礎上達成共識，協調結案。（23）“白皮書”的制發應遵循合法性和時效性原則，為正面回應社會各方非議，最高人民法院相繼頒發一系列司法文件，頻頻使用“建立司法與行政良性互動機制”、“積極爭取當地黨委和政府的支持”等措辭，暗含著司法高層在現行體制夾縫中謀求發展空間的良苦用心和對合作型司法的熱切期望。（24）
?。ㄈ┲贫润w系的零散性：主要表現：一是工作機制不健全。管理機構不明，“誰來提、向誰提、提什么、如何提”等不明確。篇幅有限，分析不透徹，過于簡單、缺乏操作。社會認同度低、公眾不理解、顧慮重重、有損顏面，擔心媒體借題發揮等。二是合作機制不成熟。（見圖表一：13項）行政首長應訴為零，脫離政府立場，反饋回復率低，缺乏足夠社會動力，司法權威受損等。司法迫切需要一種法治理性的整體化表達平臺，通過法治理性爭取政治權威的支持，而“白皮書”成為提供這種權力間對話機制的有效載體。三是外部監督不配套。黨委人大監督不力，對“白皮書”拒不采納和整改的，由黨委人大啟動監督程序，三個月內強制作出回復報告并審議，借助權力機關的監督，予以協調落實（見圖表二：合作機制）。媒體宣傳機制欠缺，擴大傳統媒體與博客、微博、微信等新媒體的廣泛參與，增強工作透明度。公眾參與監督不足，依靠人民陪審員、監督員和社會群眾參與監督，開設舉報信箱和熱線電話，形成群眾監督效應。四是公開機制不透明。（見圖表一：11項）“白皮書”連續多年未向社會公開，缺乏公開透明，未能形成社會合力 。公眾對行政機關執法水平缺乏了解，喪失社會力量對行政執法的監督和警示作用。必須借助公開機制加強社會監督，杜絕行政機關的傲慢與偏見，敦促行政機關認真負責地對待司法建議。
?。ㄋ模┳陨砉芾淼碾S意性：法院內部管理隨意，“白皮書”是一種較高層次的對話機制，要有相當的法律和政策理論水平，并非所有層級法院都適合擔當此重任。對“白皮書”提起、審核、發送、文號、格式和程序等沒有明確規定，行政庭包攬所有工作，缺少反饋、統 計和考核等機制，造成回復率低，質量不高，內容膚淺，重復建議，資源浪費等。（見圖表一：8、9、10、11項）應當堅持“有所為、有所不為”在有限運作空間，實現以非強制形式回應預防和化解行政糾紛現實需求?！斑t到的正義并非正義”，公眾對正義的渴求不能得到及時滿足，切身利益不能得到及時維護。加之質量不高，司法權威和司法公信力受到嚴重挑戰?！鞍灼币獓@暴露出的問題或法院執法當中的困難 ，指出的問題切中要害，分析問題入木三分，解決問題頗有良策，具有較強針對性和操作性。要規范內容提高質量，注意考量提出的必要性，適當控制數量，避免提出隨意。切實提高法官制作高質量“白皮書”積極性，對法官進行考核和獎勵，不要單純以數量多少和回復率高低作為評判標準，要通過高質量的建議，真正說服行政機關自覺落實，讓建議內容落地生根取得實效。（25）
四、未來展望：堅持底線與進退有度的路徑探索
“白皮書”是行政審判的補充和提升 ，是人民法院社會管理矯正機制的創新，存在上述問題讓其“依法行政”價值功能難以真正發揮，必須通過創新加以解決。但創新必須遵循司法工作客觀規律，在法制軌道上進行，作到堅持底線，進退有度，從以下幾個層面尋求出路。
?。ㄒ唬├砟顚用妗鐣熑蔚脑僬J識。憲法確立的權力格局，為權力協調提供平臺，司法機關與行政機關既有監督又有維護，二者均服務于國家治理的目標。改革的重點不是“照搬”西方“司法獨立”模式，而應轉向如何充分利用我國的制度優勢。任何國家的司法均須分擔一定的社會治理責任。司法作為國家政權組成部分，具有明確政治功能，必須使司法機關及社會公眾對“白皮書”性質、目的、地位等重要性重新認識，完善法官群體內在認知，其不僅是法官的職權，也是法官判后的社會責任，要強化責任意識，提升表達能力?！鞍灼崩砟畹脑僬J識：一是不是可有可無，而是中國特色司法制度的組成部分，是服務大局和實施司法監督的重要形式。要克服就案辦案的思想，在審判中善于發現問題，積極提出建議；二是作用不能無限放大，它是審判職能的延伸，是一種“建議”，必須保持矜持和克制，防止走極端，杜絕以“白皮書”取代行政審判現象，確保其恰如其分介入社會生活。三是功能定位是“服務”，切忌指手畫腳，內容中肯合理，充分考量行政機關立場，注意語言表達藝術。要培育適合政治溝通的新型政府文化理念，把公眾的意愿看成政府行政的出發點，強化與司法機關互動溝通，了解公眾需求，推動權力由單方意志向雙方合意模式轉變，增強權力運行的社會認同。（26）
?。ǘ┓蓪用妗鸩酵晟屏⒎ㄒ幏?。在立法上明確規定人民法院享有司法建議權，將“白皮書”制度確立為法院的一項重要職能，確保其師出有名、有法可依，提高其權威性和實效性。賦予“白皮書”弱強制力即軟法律效力，以示其重要性。（27）修改《人民法院組織法》第二章“人民法院的組織和職權”部分規定中加入司法建議相關內容。有關單位對司法建議和“白皮書”應當認真采納，并負責回復。 可以通過修改刑事、民事、行政三大訴訟法，明確規定司法建議和“白皮書”的適用范圍、被建議單位回應義務、跟蹤回訪反饋機制、對司法建議不作為的法律責任等。條件成熟后制定單行的《司法建議法》。逐步完善“白皮書”相關法律規范，采取地方至中央的立法模式先試驗再推廣，明確其制作主體、內容、格式、發送對象、發送程序、法律效力以及跟蹤反饋等制度，待理論與實踐成熟后向全國推廣，特別要規定接受“白皮書”的相關單位的回應職責和相應法律責任，使其真正納入法制的軌道。在目前法律沒有修改前，可以由最高人民法院根據法律規定作出司法解釋，規范“白皮書”適用范圍、方法及操作規范，作為各地法院開展此項制度的統一標準。賦予司法建議及“白皮書”弱強制力以保障其實效，既可避免司法權濫用，又拓展了法院用非強制的形式回應社會需求的空間。
?。ㄈ┲贫葘用妗獦嫿嗔献鳈C制。（見圖表二）我們的時代面臨的不是經濟方面的挑戰，而是制度和政治方面的挑戰，我們應該發明一種新的政治技術和新的表現民主的方式，它們將能控制官僚主義特權階層的蔓延滋長。（28）沒有溝通，社會將是死寂的世界，“白皮書”消解業已形成的行政強勢話語權，提升司法的弱勢話語權，以實現二者的平衡，并最終實現理想權力合作機制：一是構建權力評價與合作機制。由人大主導，政府對“白皮書”作回應性專題報告制度。收到“白皮書”3個月內，行政機關向人大提出回應性專題報告并“抄送”法院。人大對該回應性報告進行專題審議，使司法監督和立法監督相結合，充分釋放其法治和憲政價值。（29）二是構建公開和監督機制。讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平公正，陽光是最好的防腐劑。適時召開通報會，有選擇地通過媒體向社會公開，逐步向行政相對人公開，讓“白皮書”不再成為公權力之間的“悄悄話”，杜絕其代替判決的“越位”行為。在經濟發達地區采用中英文雙語發布提高其國際化，在少數民族地區采用漢字和少數民族文字發布提高其民族化。（30）三是構建聯動機制。建立回訪和意見反饋制度，主動征求行政機關和上級主管機關、媒體、專家學者意見，體現對行政機關的尊重，促進其查堵漏洞，更好地了解行政執法情況，達到優化外部環境和營造良好氛圍的目的。
?。ㄋ模┕芾韺用妗氊熋魑Ｕ嫌辛?。（見圖表二）包括內容：一是設立管理機構。加強法官職業化建設，適時開展專門培訓和優秀“白皮書”評選，提高建議質量，確保其權威性。注重寫作內容、行文標準，不斷提高法官建議技能。建立量化考核和激勵機制，將其納入法官崗位目標考核和業績檔案 ，以數量 、質量、回復情 況給予適當獎勵并酌情處罰。以質量考核為重點，避免簡單以數量多少和回復率高低為標準進行考核，考核結果作為法官晉級條件，增強法官責任感，調動法官積極性。二是規范制度流程。程序正義被法律人視為“看得見的正義”，法院各部門細化職能、分工合作，由單線性模式向多維性模式轉變，具體分工（見圖表二）。對“白皮書”撰寫、格式、審批、撤銷、備案等制度進行規范，嚴格審查把關，報院長或分管副院長審簽，重要內容提交審判委員會討論決定。三是完善送達、督促制度?！鞍灼卑l送后，行政機關應當簽收，同時報送同級人大和上級主管部門。其屬于訴訟文書，必需裝訂入卷歸檔以備查驗。四是建立保障機制。由最高人民法院規定，地級市以上的法院開展“白皮書”工作，既節約司法資源，又能確保質量。法院在人、財、物各方面保障審判權適度延伸活動的開展，為“白皮書”制度發揮效能提供物質保障。
結語：綜上可見, 刑事、民事、行政三大訴訟法均有司法建議制度的規定，檢察機關還有檢察建議，“白皮書”制度僅是行政審判司法建議制度的一種形式，有其特點，也存在自身局限性?；谖覈鴩槎蛏鐣鲃犹峁┑摹鞍灼?，是與我國司法制度的人民性、能動性和法院肩負的社會責任密切相關的。該制度仍處于“建議”職能，尚存立法、理論與技術層面等困難，其功能的發揮，依賴眾多外界因素，不僅需要法院自覺 嘗試，更需要國家法律制度和相應機構的支撐，“ 中 國 夢 ”的實現離不開“依法治國”，“依法治國”的大舞臺上，沒有獨角戲，只有協奏曲，而這個過程仍需司法人堅持不懈的努力。
本文注釋、參考文獻與相關圖表請參閱附件：
“白皮書”的理性審視.doc
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